21世纪经济报道特约研究员王应贵 澳门报道

(资料图片)

美国政府资金即将告罄，债务违约概率增大，美国总统拜登与国会就提高债务上限的谈判备受全世界瞩目。鉴于事态严重性，拜登不得不取消事先安排好的澳大利亚和巴布亚新几内亚之行。谈判进展也牵动着美国金融市场的神经，最近几天受谈判乐观情绪刺激，标准普尔指数回到了今年开年以来的最高点，美元对主要货币汇率也大幅升值，黄金由2085.4美元/每盎司（5月4日）跌至1979.90美元/每盎司（5月19日）。

事实上，美国宪法第十四修正案规定，美国公共债务的信誉不容置疑。换言之，美国政府债务违约是违宪的。即使美国政府支出超过了国会预设的限额，美国政府违约也不具有法律基础。炒作美国政府债务违约缺乏根据。此时此刻，美国总统、民主党控制的参议院和共和党控制的众议院都想摆出强硬姿态，以捞取更多的政治资本。

就提高债务上限谈判而言，美国两党算计颇深。民主党主张国会无条件大幅度提高债务上限，以确保拜登政府各项计划所需的资金到位，而共和党主张拜登政府必须缩减政府支出项目，以换取合作。谈判的最终结果取决于以拜登、参议院多数党领袖舒默、众议院少数党领袖杰弗瑞斯为首的民主党巨头，与以参议院少数党领袖麦康奈尔、众议院议长麦卡锡为首的共和党巨头之间的较量。如果麦卡锡未能履行竞选议长时的诺言（遏制联邦政府支出），其代价就是被共和党议员抛弃而失去议长宝座。

美国政府提高债务限额由来已久，如今却闹得沸沸扬扬，根本原因在于美国国债如雪球一样越滚越大，国内不少人开始担心庞大的财政赤字必然动摇美国国运基础。

最近二十多年，美国联邦政府财政赤字越来越大，事态越来越严重，国债限额不断被提高，而两党却利用债务问题大做文章，把锅甩给别人。在克林顿担任总统期间，1995-1996年，两党谈判多次陷入僵局，导致一些非重要政府部门多次关门。在小布什担任总统期间，共和党控制了参众两院，民主党对提高债务上限未加阻挠，美国国会以简单多数（超过半数）七次提高了政府债务限额（2002、2003、2004、2006和2007各一次，2008两次）。

最近十多来年，债务上限谈判趋于艰难，两党争斗十分激烈。奥巴马担任总统期间，共和党以削减联邦政府赤字为条件换取增加债务额度，争执最终以2011年8月2日通过的《2011年预算控制方案》而暂告结束，债务上限提高至16.394万亿美元。2012年末，政府总负债再次触及上限，经过一番讨价还价，国会于2013年5月19日增加了3060亿美元的债务额度，后于2013年10月17日、2014年2月12日和2015年10月30日同意暂缓执行债务上限。特朗普担任总统时，国会分别于2017年9月30日至2017年12月8日、2017年12月8日至2019年3月1日和2019年8月2日至2021年7月31日同意暂缓执行债务上限。

这一次债务限额谈判难度最大，而且美国经济环境也较以往完全不同。疫情之下，拜登政府实施的各种经济救助导致财政赤字迅速扩大，2021年10月，民主党控制的国会以简单多数表决同意增加4800亿美元负债额度；2021年12月16日，再次投票增加2.5万亿美元债务限额，即总债务上限确定为31.4万亿美元。

现在共和党执掌了众议院，提高债务上限谈判的难度上升。共和党人指责拜登政府支出过于庞大，通货膨胀失控，并提出了以下条件：回收约300亿美元的新冠疫情储备资金；将来必须执行预算封顶制度；调整许可管理制度，以有利于美国能源行业发展；要求接受政府救济人员提供工作证明。共和党所提出的工作要求可能冲击民主党的群众基础，遭到民主党的断然拒绝。谈判结果不难预料，由于今年税收减少，预计美国会小幅提高债务限额（低于1万亿美元）以应急，然后再进入下一轮交锋。

借债容易还债难。在制定预算或减税计划时，美国管理与预算办公室（OMB）以及国会机构对预算基于的经济增长和税务收入假设条件过于理想乐观、不切实际，联邦政府总负债一直在扩大。（如表1）美国政府总债务增长速度总是高于经济增长速度，债务上限形同虚设，根本不可能约束政府大手大脚花钱的冲动。2007-2009年金融危机迅速使联邦政府赤字恶化，二战后持续时间最长的经济增长不仅没能让总负债降下来，反而在不断扩大。特朗普总统任期推出的减税政策政治上很受欢迎，但增加了政府财政赤字，疫情期间各种过于慷慨的救助计划让政府收支状况更是雪上加霜。

财经纪律是治国正道，短期赤字有助于纠正经济运行中的偏差，但长期财政赤字却是经济发展的“毒瘤”。清朝政府国运衰落的根源在于国库连年亏空，政府不得不紧缩开支，涉及重大国计民生的项目缺乏足够资金投入。欧元区的创立目的在于许多欧洲国家希望借鉴德国模式发展本国经济，其中最重要的两条就是财政政策的硬约束以及长期低通胀，然而部分成员国未能自觉遵守趋紧型财政政策，于是发生了欧洲主权债务危机。到目前为止，爱尔兰和冰岛成功地降低了债务占比，德国仍维持在66.3%，而希腊、意大利、西班牙、法国的债务比分别上升至171%、145%、113%、112%。可见，部分欧洲国家并没有学到德国经济发展的真谛。

如果欧洲主权债务危机不足以让美国引以为戒，那么日本困境或许能让美国有所警惕。

在西方国家，日本债务比率位居第一，2022年末达到264%。上世纪九十年代，日本经济“失去”了十年，新世纪至今再“失去”二十年，经济低迷的原因在于毫无底线的刺激性财政政策没有收获到任何积极效果。从2000年以来的趋势看，美国债务占比增长较快，已接近较为危险的水平。核心通胀居高不下，各期限利率处于较高水平，持续举债只会提高借款成本，加重政府的财政负担。

联邦政府支出能否促进经济增长、提高政府的还债能力应是举债的基本考虑，否则较大的债务规模只会削弱美国的国际竞争能力。据美国财政部统计，2022年，联邦政府支出总额为6.31万亿美元，分别用于社会保障（19.3%，主要用于退休工人和残疾工人）、卫生（15%）、收入保障（13.7%）、国防（12.2%）、医疗救助（12%）、教育、培训、就业与服务（10.7%）、净利息支付（7.5%）、退伍军人福利与服务（4.3%）、交通（2.1%）、政府运作（2%）等。如果政府扩大财政支出，促进经济持续增长，最终提高政府财税收入、增强政府的偿债能力，那么适度财政赤字是件好事，否则过度举债将危害经济增长基础。

过去的经济发展经验已证明，扩大政府支出以刺激消费需求的做法并非总是奏效。最近几十年，美国民主党和共和党一直轮流扮演着两个角色：提高债务上限的支持者；削减政府支出的拥护者，角色转换取决于谁入主白宫，但没有一个政党真正关心国家财政的收支状况。美国政府试图通过宽松型财政政策救助某些社会群体，过多干预市场经济，导致市场效率下降，正如美联储货币政策过多干预金融市场一样。

提高债务上限的这场闹剧终会收场，可预知的结果便是小幅增加政府债务额度，这样既避免了政府债务违约，又安抚了金融市场（对市场影响非常短暂）。明年是大选之年，两党都想通过谈判立场来巩固和扩大自己的民意基础。

种种迹象表明，美国进入了低增长时代，或许已陷入了经济衰退。从美元地位看，美国政府的长期巨额财政赤字还会影响美国的国际信誉，削弱美元的国际地位。考虑到高利率、高通胀以及恶劣的国际环境，如果美国经济衰退真的来了，且持续时间较长，美国政府总债务还会上升，债务占比会冲向150%。由俭入奢易，由奢入俭难，这正是财政赤字所产生的棘轮效应。